Programmarekening op hoofdlijnen

Inleiding

Den Haag voert een solide financieel beleid, gericht op de langere termijn. De gemeente zoekt hierbij het evenwicht tussen voorzichtig zijn als dat moet en extra in de stad investeren als dat verantwoord is. De doelstelling van de gemeente hierbij is te voorkomen dat geen onnodig geld op de plank blijft liggen, maar ook geen te grote risico’s worden genomen. Het uitgangspunt is dat bij tegenvallers gelijk passende maatregelen worden genomen. Meevallers neemt de gemeente pas in de begroting op als deze zich ook daadwerkelijk voordoen.

Den Haag had in 2019 een begroting met de omvang van € 2,8 mld.. In de programmabegroting stond wat de gemeente van plan was om te doen en hoeveel geld daar mee gemoeid was. Met deze programmarekening legt de gemeente verantwoording af over de in 2019 gerealiseerde prestaties en de daaraan bestede middelen. Deze inleiding beperkt zich tot de hoofdlijnen van de belangrijkste financiële resultaten ten opzichte van de begroting.

In december 2019 stemde de gemeenteraad in met de actualisatie van de begroting 2019. Deze actualisatie was gebaseerd op de inzichten die halverwege het jaar bestonden. Daar waar relevant geacht worden de effecten van deze begrotingsaanpassing eveneens in deze programmarekening toegelicht. Eind 2019 is een nieuw coalitieakkoord afgesloten. De aanleiding hiervoor was dat het Openbaar Ministerie onderzoek doet naar de integriteit van twee, inmiddels voormalig, wethouders. Dit was voor de gemeente aanleiding het integriteitsbeleid verder aan te scherpen. De financiële effecten van het nieuwe coalitieakkoord zijn vooral zichtbaar in de programmabegroting 2020-2023 die op 20 februari 2020 door de gemeenteraad is vastgesteld. De wijzigingen hebben slechts een beperkte invloed op de voorliggende programmarekening 2019.

Het financiële resultaat op hoofdlijnen
In de programmarekening verantwoordt de gemeente € 2,8 mld. aan baten en lasten. Na verrekening met de reserves blijft een jaarrekeningresultaat van € 1,4 mln. voordelig over.

Het verslagjaar 2019 is met een klein positief resultaat afgesloten, net als het voorgaande jaar. Duidelijk is wel dat de jaren van grote voordelige jaarrekeningresultaten achter ons liggen. Hierbij wordt benadrukt dat de tussentijdse begrotingswijziging in 2019 vooral is gebruikt om actuele vraagstukken, zoals het tekort op de jeugdhulp en de zorg, van een oplossing te voorzien en niet om nieuw beleid te introduceren of geld aan de reserves toe te voegen. In tegendeel. In 2019 teerde de gemeente zoals begroot verder in op zijn reserves. De tussentijdse begrotingswijzigingen zijn inhoudelijk toegelicht bij de 8-maandsrapportage (RIS303584)

Om het resultaat goed te kunnen doorgronden, is het nodig nog een spade dieper te graven. De begroting is opgedeeld in programma’s. Daarom is in de onderstaande tabel eveneens het resultaat per programma opgenomen.

Onderliggende opgaven
Het uiteindelijke financiële resultaat in de programmarekening is afgezet tegen de totale baten en lasten van de gemeente relatief gering. Dit betekent niet dat de gemeente geen financiële opgaven kent. Als we een slag dieper kijken, zien we dat de gemeente te maken heeft met vier grote thema’s die onderhuids zichtbaar worden in de programmarekening en de komende jaren doorwerken. Dit zijn de ontwikkelingen bij het gemeentefonds, de bijstandsverlening, de kosten voor jeugdhulp en zorg en de overhead (bedrijfsvoering). Deze ontwikkelingen, behalve overhead, zijn onderwerpen waar alle gemeenten in meerdere of mindere mate mee te maken hebben.

Gemeentefonds
Het Haagse aandeel in het gemeentefonds is € 1,3 mld.. Het gemeentefonds beweegt trap-op-trap-af mee met de daadwerkelijke rijksuitgaven. Op deze manier wordt de gemeente gecompenseerd voor inflatie, welvaarts- en bevolkingsgroei zonder dat daar ieder jaar met het Rijk over onderhandeld hoeft te worden. In 2017 presenteerde het kabinet forse ambities die via de trap-op-trap-systematiek ook tot een sterke toename van het gemeentefonds zouden moeten leiden. De gemeente heeft in de begroting rekening gehouden met deze groei van het gemeentefonds. In de praktijk zien we dat het Rijk zijn ambities niet (volledig) waar maakt en daardoor (structureel) met onderbesteding kampt. Het Rijk geeft geld dat er wel is niet uit. Dit wordt onderbesteding genoemd. Deze onderbesteding door het Rijk leidt ertoe dat via de trap af systematiek Den Haag, net als alle andere gemeenten, jaarlijks te maken krijgt met een nadelige naheffing op het gemeentefonds. Deze naheffing kostte Den Haag in 2019 € 14 mln.

Het is realistisch te veronderstellen dat het Rijk ook in 2019 te maken heeft met onderbesteding. Dit betekent dat de gemeente er rekening mee moet houden dat in 2020 een deel van de gemeentefondsuitkering over 2019 terug moet worden betaald. De gemeente schat in dat de omvang hiervan kan oplopen tot € 20 mln. in 2020. Pas in de meicirculaire gemeentefonds 2020 wordt duidelijk of dit effect ook echt optreedt. In het coalitieakkoord is afgesproken dat de gemeente met voorstellen komt om los van de rijksontwikkelingen te komen tot een stabielere raming van het gemeentefonds. Aanvullend streeft de gemeente er in G-4 verband naar te komen tot een andere, voor de gemeente voorspelbaarder en stabielere raming van het gemeentefonds.

Het uiteindelijke resultaat op het gemeentefonds komt in de jaarrekening uit op € 4,9 mln. negatief. Het verschil ten opzichte van de eerdergenoemde € 14 mln. wordt voor het grootste deel (€ 6,5 mln.) verklaard door zogenoemde taakmutaties die nog niet in de begroting zijn verwerkt, maar wel zijn ontvangen. Dit houdt in dat het Rijk met de september- en decembercirculaire de gemeente extra geld heeft gegeven voor extra taken. Tegenover het extra geld staan daardoor ook extra lasten, maar deze worden veelal pas in 2020 zichtbaar. Het restant betreft een nacalculatie van diverse posten uit oude jaren.

Bijstandsverlening
Het aantal bijstandsuitkeringen daalde in 2019 van 25.114 naar 24.139. Dit is een gevolg van de aantrekkende economie en van het beleid om jaarlijks 500 mensen extra uit de bijstand te helpen. In 2019 ontving de gemeente meer geld van het Rijk dan begroot. Ondanks het feit dat ook het aantal uitkeringen en de hoogte daarvan iets hoger waren dan begroot, leidde dit tot een voordeel ten opzichte van de begroting voor de gemeente van € 9,6 mln. Hiervan was halverwege het jaar al € 5,9 mln. voorzien. Deze € 5,9 mln. is als onderdeel van het budgettaire kader bij het coalitieakkoord ingezet. Het jaarrekeningresultaat kwam daarmee uit op €3,6 mln.

De gemeente gaf in 2019 € 367 mln. uit aan bijstandsuitkeringen. Hier stond een rijksvergoeding van € 341 mln. tegenover. Per saldo betaalde de gemeente € 26 mln. aan bijstandsuitkeringen uit eigen middelen. Hoewel het rijksbekostingsmodel steeds beter in staat is de werkelijke lasten voor de bijstand voor de gemeente te voorspellen, blijft het verschil tussen de uitkomst van het model en de Haagse werkelijkheid te groot. In 2019 won de gemeente bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de rechtszaak tegen het Rijk over het verdeelmodel. Onderdeel van de uitspraak is dat de gemeente en het Rijk het eens moeten worden over de door de gemeente te ontvangen schadevergoeding. De gemeente en het Rijk komen hier onderling niet uit, waardoor de gemeente opnieuw een gang naar de CRvB maakt. De gemeente spant zich in voor een beter rijksmodel, maar kijkt met de 500+ aanpak ook naar de eigen mogelijkheden om én mensen aan het werk te helpen én het gat tussen de rijksvergoeding en de werkelijke last te verkleinen.

Jeugdhulp en Zorg
De omvangrijke decentralisaties in 2015 van de maatschappelijke ondersteuning en de jeugdhulp hebben binnen het programma ‘zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid’ de afgelopen jaren geleid tot tekorten. In essentie komt dit doordat de taken met een korting op het budget overging van het Rijk naar de gemeenten en doordat de gemeenten geconfronteerd worden met een sterke stijging van de vraag naar ondersteuning. In 2019 was de gemeente € 45 mln. (structureel) meer kwijt aan Jeugdhulp en Zorg dan aan rijksvergoeding via het gemeentefonds ontving. Ter compensatie ontving de gemeente een tijdelijke aanvullende rijksvergoeding van € 15 mln. Van buiten programma 8 is in 2019 incidenteel € 28 mln. bijgedragen voor de aanpak van de tekorten Wmo en jeugdhulp en het restant is gevonden binnen programma 8. In 2019 is gewerkt aan het verder in kaart brengen van de aard, oorzaken en omvang van de kosten op de Wmo en de jeugdhulp en het inventariseren van besparingen om die terug te dringen. In de rekeningencommissie wordt regulier gerapporteerd over de voortgang hiervan (RIS302133 en RIS303663).

Het tekort op Jeugdhulp en Zorg is structureel van aard. In 2019 zijn, als onderdeel van het coalitieakkoord, daarom maatregelen voorbereid om het structurele tekort op te lossen, waarbij het uitgangspunt is dat iedereen de zorg ontvangt die nodig is. De structurele maatregelen maken onderdeel uit van de begroting 2020 en verder.

Bedrijfsvoering
Over 2018 was het financiële resultaat op de centrale bedrijfsvoering € 7,4 mln. negatief. Hierom is in 2019 intensief gestuurd op kostenreductie door inhuur van externen deels te stoppen, onderhoud aan gebouwen door te schuiven, voorgenomen investeringen en verplichtingen uit te stellen en vacatureruimte niet in te vullen. Door deze maatregelen bleef het tekort in 2019 beperkt tot € 2,7 mln. Een deel van de maatregelen is echter incidenteel, terwijl de opgave structureel is.

Medio 2019 is een programmadirecteur aangetrokken om tot een structureel sluitende aanpak van de interne dienstverlening te komen. Hieraan wordt invulling gegeven met businesscases die leiden tot kwaliteitsverbetering en meer efficiëntie in de bedrijfsvoering. De businesscases omvatten zowel de bestaande bezuinigingsopgave als op de in 2019 in kaart gebrachte ontwikkelingen. Het betreft een samenhangende aanpak waarin primair gekeken wordt naar de besparingen ten aanzien van externe inhuur, inkoop, huisvesting en met behulp van digitalisering. Daarbij is ook ruimte gevonden om te investeren in de verdere organisatieontwikkeling: digitalisering van in- en externe dienstverlening, investeren in competenties en werkplezier van onze medewerkers. Een uitgebreidere analyse vindt u in het overzicht Overhead.

Toelichting op de overige financiële resultaten

Voor zover relevant worden hieronder de significante financiële resultaten per programma toegelicht.

College en Bestuur
In 2019 werd de gemeente geconfronteerd met een bestuurscrisis. Als gevolg hiervan traden twee wethouders en de burgemeester af. Hiervoor is op grond van de geldende wetgeving een voorziening wachtgeld getroffen van € 0,4 mln.

Onderwijs
Het programma Onderwijs realiseerde een tekort van € 3,0 mln. Dit komt vooral door een sterk gestegen beroep van het leerlingenvervoer (€ 0,8 mln.), een overbesteding op subsidies (€ 2,1 mln.) en de aanpak om het lerarentekort terug te dringen (€ 1,0 mln.). Tegenover genoemd nadeel op het lerarentekort staat een even groot voordeel op programma Financiën, als onderdeel van de taakmutaties gemeentefonds

Werk en inkomen
Het resultaat op werk en inkomen is voornamelijk toe te schrijven aan de bijstandsverlening, waar we zien dat het landelijke verdeelmodel steeds beter de Haagse werkelijkheid volgt en dat de 500+ aanpak zijn vruchten afwerpt. Per saldo leidde dit tot een voordeel op het programma. De 500+ aanpak is een meerjarige programma. Per jaar kunnen verschillen ontstaan in de uitvoering. In 2019 moest het programma nog op stoom komen. Hierdoor is circa € 1 mln. minder uitgegeven dan begroot. Deze middelen blijven beschikbaar voor de uitvoering van het programma in de volgende jaren.

Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid
Naast de eerder benoemde ontwikkelingen bij zorg en jeugdhulp, speelt binnen programma 8 een derde ontwikkeling met een impact op het financiële resultaat. Het aantal daklozen nam het afgelopen jaar toe, net als in de rest van het land. Hierdoor wordt een groter beroep op de maatschappelijke opvang gedaan. In 2019 heeft de gemeente de opvangplekken verbeterd door deze onder andere meer te richten op doelgroepen. Hierdoor is in 2019 € 2,9 mln. meer uitgegeven dan begroot. In het coalitieakkoord en de meerjarenbegroting is overigens voorzien in deze ontwikkeling door hiervoor € 8,3 mln. voor 2019 t/m 2023 extra uit te trekken. Samen met enkele voordelige ontwikkelingen binnen de zorg wordt hiermee het uiteindelijke resultaat verklaard.

Buitenruimte
Het resultaat op het programma Buitenruimte wordt voor de helft verklaard doordat het vervangen van de gekapte populieren is vertraagd doordat het meer tijd kostte een plan uit te werken waarbij de verkeersdoorstroming en -veiligheid gewaarborgd bleef (€ 1,7 mln.). De noodzakelijke kap van de zieke populieren vindt nu in 2020 plaats. Het overige deel van het resultaat is een samenstelling van diverse posten, waar in het programma zelf nader op wordt ingegaan.

Mobiliteit
Het resultaat op het programma Mobiliteit wordt in hoge mate verklaard door de Fietsenstalling KJ-Plein. De doelstelling was deze in 2019 op te leveren en bij oplevering € 14 mln. af te waarderen tot een marktwaarde van nihil. Op basis van nieuwe inzichten is de conclusie getrokken dat de Fietsenstalling niet afgewaardeerd dient te worden, maar geactiveerd en vervolgens afgeschreven. Tegenover het voordeel op het programma Mobiliteit staat een even groot nadeel op het programma Financiën, waardoor gemeentebreed geen sprake is van een financieel resultaat. In 2020 wordt de begroting op de nieuwe situatie aangepast.

De parkeerbaten waren in 2019 € 2,9 mln. lager dan begroot. Dit komt vooral door een onvolledige doorvoering van de indexatie van de tarieven. In de meerjarenbegroting 2020-2023 is dit hersteld. De lagere baat wordt gecompenseerd door een hogere opbrengst handhaving parkeerbelasting (€ 0,8 mln.) door effectiever te handhaven en door lagere uitvoeringslast (€ 0,3 mln.). Bij beide onderdelen speelt de inzet van scanauto’s een rol.

Stadsontwikkeling en Wonen
Het resultaat op het programma Stadsontwikkeling en Wonen hangt voor een belangrijk deel samen met de gunstige marktomstandigheden waardoor een voorziening Harnaschpolder (€ 6,8 mln.) kon vrijvallen. Daarnaast heeft Vroondaal een langlopende leningen afgelost waardoor de risicovoorziening van € 2,8 mln. kon vrijvallen. Tevens kon op de grondexploitatie Kijkduin een tussentijdse winst van € 2,2 mln. worden gerealiseerd. Daar staat tegenover dat de gemeente geconfronteerd werd met € 3,3 mln. aan hogere risico’s bij lopende grondexploitaties. Binnen De Kust Gezond is er €0,8 mln. extra uitgegeven, onder andere aan het verwijderen en tijdelijk opslaan van het Monument Voor Leger en Vloot en juridische kosten. Voor het project Vitalizee is een bedrag van €0,9 mln. gereserveerd hangende de arbitrage over een geschil over de voorwaarden uit de Samenwerkingsovereenkomst en over de aanneemsom. Hangende deze arbitrage staat het bedrag in depot. De uitspraak in arbitrage bepaalt of en zo ja welk bedrag aan de gemeente toevalt.

Financiën
Afgezien van het eerder toegelichte effect van € 14 mln. door het anders verantwoorden van de fietsparkeerkelder KJ-plein, wordt het resultaat op het programma Financiën vooral verklaard door een lagere gemeentefondsuitkering van € 4,9 mln.

In de eerste uren van 2019 werd Scheveningen getroffen door een vonkenregen die afkomstig was van de vreugdevuren. De Onderzoeksraad voor veiligheid heeft onderzoek gedaan naar de oorzaken van deze bijna-ramp en welke lessen daaruit te trekken zijn. In het programma Openbare Orde en Veiligheid is dit nader toegelicht. Onderdeel van de afhandeling van de vonkenregen is dat de gemeente ruimhartig omgaat met de schadeafhandeling van betrokken burgers en bedrijven. Deze afhandeling is nagenoeg compleet en kostte de gemeente € 1,2 mln. die in programma Financiën is verantwoord.

Investeringen
De gemeente heeft, naast de begroting, een omvangrijk meerjarig investeringsprogramma van ongeveer € 1 mld.. In 2019 investeerde de gemeente € 336 mln. Hiervan komt ongeveer twee derde ten laste van gemeentelijke middelen. Het overige deel wordt bekostigd met bijdragen van derden, zoals heffingen en bijdragen van andere overheden.

De meeste investeringsprojecten worden verspreid over meerdere jaren gerealiseerd. Dit houdt onder meer in dat per jaarschijf verschillen kunnen ontstaan. Een project kan sneller verlopen of langzamer verlopen dan oorspronkelijk gepland. Dit leidt tot over- respectievelijk onderbesteding. Op het totaal van het gemeentelijke aandeel in het investeringsprogramma bedraagt de onderbesteding in 2019 € 35 mln. (zie hoofdstuk 4.9). Het leeuwendeel hiervan kan worden verklaard aan de hand van vijf ontwikkelingen: Amare, onderwijshuisvesting, riolering, mobiliteit en erfpacht.

Amare
De onderbesteding op de investering voor het programma Cultuur en Bibliotheek is grotendeels terug te voeren op Amare. De begroting is gebaseerd op aannames waarbij getracht wordt rekening te houden met de dynamiek van een groot bouwproject. Er was rekening gehouden dat meer afbouwwerkzaamheden zouden worden uitgevoerd en een grotere aanspraak op het budget onvoorzien nodig zou zijn. Het verschil tussen realisatie en begroting in 2019 heeft geen consequenties voor het financiële eindresultaat van het project. De afbouwwerkzaamheden gaan in 2020 in volle vaart door. In september 2021 start het theaterseizoen en schooljaar in het nieuwe Amare. Cadanz heeft eind 2019 per brief aan de gemeente gemeld dat de oplevering op 4 januari 2021 volgens Cadanz niet haalbaar is. Cadanz meldt dat de oplevering van het complete gebouw minimaal verschoven wordt naar 3 mei 2021. De gemeente heeft Cadanz laten weten dat de inhoud van deze brief en het opschuiven van de opleverdatum niet worden geaccepteerd. De gemeente, Cadanz en de instellingen zijn hierover in gesprek. De gemeenteraad is hierover per brief geïnformeerd (RIS 303982).

Onderwijshuisvesting
De opgave voor onderwijshuisvesting bestaat uit een meerjarigprogramma. Binnen dit meerjarig programma kunnen verschuivingen tussen begrotingsjaren ontstaan, waardoor de realisatie is vertraagd of in andere gevallen versneld tot stand komt. In 2019 bleef de gerealiseerde investeringen in onderwijshuisvesting € 20 mln. achter bij de begroting. Dit hangt voor een belangrijk deel samen met de vertraagde start van het Rijnlands Lyceum vanwege vleermuizen, het faillissement van de aannemer van de Galvanischool, vertraagde declaraties van de schoolbesturen en enkele uitlopende aanbestedingen.

Riolering
Uitgangspunt voor de investeringen in riolen is het gemeentelijk rioleringsplan 2016-2020 (RIS 289287). In 2019 is € 6 mln. extra geïnvesteerd in riolering. Hieraan liggen twee effecten ten grondslag. Ten eerste is extra ingezet op de vervanging van riolen. Ten tweede moeten we constateren dat de uitvoeringskosten voor het vervangen van riolen toenemen.De meerjarige effecten hiervan maken onderdeel uit van het eerstvolgende rioolplan.

Mobiliteit
De onderbesteding binnen het programma Mobiliteit wordt voornamelijk verklaard door de vertraagde oplevering van de fietsparkeerkelder KJ-plein (€ 6,3 mln.), het uitstellen van de aankoop parkeergarage De Zeeheld naar 2020 (€ 3,7 mln.). Dat per saldo toch meer is geïnvesteerd dan begroot wordt komt door de Rotterdamsebaan. Hiervoor is in 2019 € 14,4 mln. meer besteed dan begroot. Overigens werd eind 2019 bekend dat dit project enige maanden vertraagd, waardoor de oplevering verschuift van 1 juli 2020 naar eind 2020. De gemeenteraad is hierover geïnformeerd.

Erfpacht
De uitgifte van erfpachtgrond laat zich moeilijk begroten. Jaarlijks wordt daarom € 15 mln., de gemiddelde realisatie, als uitgangspunt genomen. In 2019 is in werkelijkheid fors meer grond in erfpacht uitgegeven. Het betreft onder meer Noordboulevard (€ 13,8 mln.), Wijnhavenkwartier (€ 11,6 mln.) en Schapenatjesduin (€ 17 mln.). Via deelnemingen werd nog eens voor € 12,9 mln. grond in erfpacht uitgegeven.

Van 8-maandsrapportage naar programmarekening

In de onderstaande tabel treft u het resultaat in de programmarekening afgezet tegen de verwachting bij de 8-maandsrapportage aan.

Uit de tabel blijkt dat het uiteindelijke jaarrekeningresultaat circa € 16,4 mln. gunstiger is dan dat na acht maanden werd verwacht. Voor € 6,8 mln. wordt dit verklaard door het resultaat Grondbedrijf binnen het programma Stadsontwikkeling en wonen. Het resultaat grondbedrijf wordt eindejaars bepaald, waarbij alsdan de omvang van de benodigde voorzieningen wordt ingeschat. Gezien de dynamiek van de transacties van het grondbedrijf kunnen hierbij op jaarschijfniveau relatief grote verschillen ontstaan; een transactie wordt bijvoorbeeld net voor of net na balansdatum gerealiseerd. Na Prinsjesdag maakte het Rijk het definitieve budget voor de bijstandsverlening bekend. Voor Den Haag viel dit gunstig uit. Dit effect was bij de 8-maands nog niet meegenomen. In de laatste maanden is sterk gestuurd om de overheadlasten te beperken door middel van vacature- en uitgavenstops en aanverwante maatregelen. Bij de programma’s Mobiliteit en Financiën was nog geen rekening gehouden met het effect van de andere wijze van verantwoorden van het KJ-Plein ter grootte van € 14 mln. Voor de overige programma’s geldt dat de verschillen tussen 8-maands en programmarekening per saldo relatief klein zijn.

Financiële positie
De gemeente kent een sluitende begroting en de uitvoeringsrisico’s zijn met het beschikbare weerstandsvermogen in voldoende mate afgedekt. We zien echter wel dat de buffers van de gemeente om tegenvallers op te vangen afnemen. De financieringslast van de gemeente is structureel draagbaar en de gemeente heeft relatief lage schulden. Daarnaast kent Den Haag ten opzichte van het landelijk gemiddelde een gematigde lokale lastendruk. De solvabiliteit neemt af naar 17,5 procent. In samenhang met de relatief lage schulden en de verkoop van Eneco die eind maart 2020 is afgerond. Er wordt dan ook geconcludeerd dat de financiële positie van Den Haag voldoende is.

De effecten van de Coronacrisis raken de gemeente. Het is nu nog niet in te schatten wat de effecten op het beleid, bedrijfsvoering en de financiën zijn. Duidelijk is wel dat de effecten aanzienlijk zijn en dat waarschijnlijk ingrijpende maatregelen noodzakelijk zijn. De gemeente brengt de effecten in kaart en zal daarover in het kader van de begrotingsvoorbereiding 2021 aan de gemeenteraad rapporteren.