Weerstandsvermogen

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen het structurele en het incidentele weerstandsvermogen.
Het structurele weerstandsvermogen bestaat uit de begrotingspost onvoorzien. De post onvoorzien moet een soepele uitvoering van de begroting vergemakkelijken. Het zorgt zodoende voor een stukje flexibiliteit. De post onvoorzien bedroeg in 2019 € 0,8 mln. en is niet aangesproken.
Het incidentele weerstandsvermogen bestaat uit de algemene reserve, de programmareserves, de centrale bedrijfsvoeringsreserve en de reserve grondbedrijf. Elk beleidsprogramma heeft een programmareserve. De programmareserve is o.a. bedoeld om tussentijdse risico’s en tegenvallers op een beleidsprogramma op te vangen. Indien de risico’s de programmareserve overstijgen, dan worden deze betrokken bij de algemene reserve. De standen van deze reserves zijn per einde 2019 als volgt:

* zie voor de ontwikkeling van de reserves, de betreffende programma's en paragrafen

Algemene reserve
De algemene reserve is het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente en dient voor het afdekken van tekorten in de gemeentelijke jaarrekening en het opvangen van de eerder geschetste type risico’s. Hiermee wordt voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot onmiddellijk bezuinigen. Niet alle gemeenten lopen dezelfde risico’s. Het is daardoor niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een eenduidige relatie tussen de algemene reserve en de risico’s. Iedere gemeente moet op basis van de eigen specifieke situatie een beleidslijn formuleren over het noodzakelijk geachte weerstandsvermogen. Inherent aan risico's is dat de precieze omvang van de mogelijke schade of kosten niet vaststaat. Dat komt natuurlijk vooral omdat het altijd gaat om een onzekere gebeurtenis, met navenant onzekere kosten. De gemeente Den Haag maakt gebruik van een risico-cumulatiemodel.

Reserve Grondbedrijf
De reserve Grondbedrijf is de financiële buffer voor het Grondbedrijf. De reserve is nodig om te voorkomen dat tekorten van het grondbedrijf de totale gemeentelijke financiële huishouding verstoren. Opbrengsten uit grondexploitaties worden aan deze reserve toegevoegd, verliezen uit grondexploitaties worden hiermee verrekend. De stand van de reserve Grondbedrijf per 31 december 2019 is € 55,4 mln.. De beginstand van de RGB per 1-1-2019 is € 57,8 mln. na verwerking resultaatbestemming 2018 (RIS302208). Als gevolg van het afsluiten van positieve projecten, het vaststellen van nieuwe of herziene grondexploitaties, reguliere projecteffecten en mutaties in de RGB conform raadsbesluiten is er in 2019 voor € 6,0 mln. aan de RGB onttrokken en € 3,6 mln. toegevoegd. Per saldo is dit een afname van € 2,4 mln. tot een bedrag van € 55,4 per 31-12-2019.

Programmareserves
De programmareserves zijn bedoeld om tussentijdse risico’s en tegenvallers op te vangen. Jaarlijks wordt bij de begrotingsvoorbereiding bezien welk deel van deze programmareserves ingezet kunnen worden voor nieuw beleid en welk deel noodzakelijk is om doorlopende harde verplichtingen af te dekken. Per 31 december 2019 was de stand voor de programmareserves € -16,5 mln. Het negatief saldo komt met name door het tekort van Programma 8 Zorg, Welzijn, jeugd en volksgezondheid over 2018.  Op grond van de geldende spelregels, moet een negatieve programmareserve binnen twee begrotingsjaren naar ten minste nihil worden teruggebracht. Met de maatregelen in de begroting 2020 wordt aan deze eis voldaan.

Centrale bedrijfsvoeringsreserve
De centrale bedrijfsvoeringsreserve is bedoeld voor het opvangen van jaarrekeningresultaten op de bedrijfsvoering, de overhead en de frictiekosten inzake de bundeling. Bij de besparing in de bedrijfsvoering gaat het om onder andere kosten voor boventalligheid als gevolg van de reorganisatie, kosten voor opleidingen en kosten om het programma te kunnen uitvoeren. In beginsel moeten deze frictiekosten binnen het overzicht overhead, de centrale bedrijfsvoeringsreserve en de exploitatie van de bedrijfsvoering gevonden worden. De stand van de centrale bedrijfsvoeringsreserve bedraagt per 31/12/2019 €- 5,8 mln.. Dit is 50% van het negatief saldo op de Bedrijfsvoering in 2018, dit wordt met de maatregelen in de begroting 2020 (herstelplan Bedrijfsvoering) opgelost.

Centrale reserves onderhoud
De centrale reserves onderhoud zijn bedoeld voor het opvangen van eventuele tegenvallers bij onderhoudskosten en of pieken in de onderhoudsopgaven. De beginstand van de centrale reserves onderhoud per 1-1-2019 is € 6,5 mln. na verwerking resultaatbestemming 2018 (RIS302208). De stand van de beide reserves (reserve onderhoud vastgoed en - sportaccommodaties) tezamen per 31 december 2019 bedraagt € 2,9 mln., na onttrekking van €3,6 mln. conform de geactualiseerde begroting 2019.

Gemeentelijke risico's
Bij de jaarrekening vindt geen budgettaire afweging plaats, dit gebeurt bij de begroting. De risico’s zijn echter wel geactualiseerd. Daardoor kan een goed en actueel beeld gevormd worden van de risico’s waar de gemeente op dat moment mee geconfronteerd wordt. In 2019 heeft de gemeente het weerstandsvermogen niet hoeven aan te spreken. Geconcludeerd wordt dat het financieel risicobeheer en het vermogen van de gemeente afdoende zijn om tegenvallers op te vangen. Bij de voorjaarsnota wordt een herziene berekening van het benodigd weerstandsvermogen gemaakt.

Uitbraak Coronavirus
Tijdens het opstellen van deze programmarekening werd de gemeente Den Haag, net als de rest van de wereld, geconfronteerd met de uitbraak van het Coronavirus. De Coronacrisis heeft een grote impact op het beleid, financiën en de bedrijfsvoering van de gemeente. Hoe en in welke mate deze crisis zijn weerslag zal hebben op de (financiën van) de gemeente Den Haag is, in deze fase van de uitbraak en reeds getroffen maatregelen vanuit de rijksoverheid, niet te voorspellen. Het risico voor de gemeente Den Haag is dan ook voor nu niet gekwantificeerd in een bedrag. Zodra in de loop van 2020 de financiële impact duidelijk wordt, zullen hier passende maatregelen op genomen moeten worden.

REMU-claim
Een ander risico wat buiten deze inventarisatie valt, heeft te maken met de verkoop van Eneco. Bij de verkoop van de aandelen in Eneco Groep N.V. (hierna Eneco) in 2020 is de koper gevrijwaard van de claim van de oud-aandeelhouders van REMU N.V. (hierna REMU). Samenvattend stelt REMU dat Eneco door het juridisch verzet tegen de Splitsingswet verhinderd heeft dat Eneco vóór 31 december 2010 geprivatiseerd is en dat REMU daardoor een contractueel afgesproken privatiseringsvergoeding niet ontvangen heeft. Eneco betoogt op hoofdlijnen dat Eneco, inclusief REMU, niet vóór 31 december 2010 verkocht is en dat de aandeelhouders daartoe ook geen plan hadden. De hoogte van claim bedraagt nominaal € 133 mln. De totale claim bedraagt het nominale bedrag vermeerderd met de wettelijke handelsrente vanaf 1 juli 2009. De rechtbank heeft alle vorderingen afgewezen, vervolgens is er wel hoger beroep aangetekend door de eisers. De juridische inschatting is dat het gerechtshof niet anders zal oordelen, waarmee de kans zeer klein is op dit risico. De gemeente houdt dan derhalve ook geen rekening met dit risico.

Risico’s waar wel mee rekening gehouden wordt, staan in onderstaande tabel.

Rampen en zware ongevallen (kans 1%, impact € 63,5 mln.)
De gemeente spaart niet voor risico's van (natuur)rampen (of ander groot onheil) die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, etc.). Hoewel de kans hierop klein is, is de schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis aanzienlijk, zo hebben we bijvoorbeeld gezien bij de vuurwerkramp in Enschede. Doordat de kans op een dergelijke ramp klein is, is het effect op het benodigde weerstandsvermogen beperkt.

Eigen risico verzekeringen (kans 10%, impact 5,4 mln.)
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is € 5,4 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein.

Grote projecten (kans 25%, impact 25 mln.)
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 1,28 mld. aan investeringen doen (voor ca. 3/4e deel met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt ieder halfjaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves.

Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen. Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,5% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%. Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen. Door met dit risico rekening te houden blijft de gemeente financieel deugdelijk, terwijl tegelijkertijd op voorhand geen onnodig beslag op de schaarse beschikbare middelen hoeft te worden gelegd.

Stijging marktrente (kans 10%, impact 5 mln.)
De gemeente sluit langlopende leningen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2019 had de gemeente ruim € 1,422 miljard aan langlopende leningen afgesloten. Momenteel is de rente waartegen de gemeente leent historisch gezien relatief laag. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente meerdere lang lopende lineaire leningen heeft afgesloten, waardoor bij een rentestijging het effect daarvan vertraagd wordt. Op basis van de huidige verwachtingen blijft de rente tot medio 2021 laag. Daarnaast drukt de verkoop van Eneco in de eerste jaren de gemeentelijke financieringsbehoefte. Ondanks deze risico beperkende maatregelen en omstandigheden, dient de gemeente rekening te houden met een resterend risico op een stijgende rente. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,5 procentpunt.

Jeugdhulp Openeinderegeling en Veilig Thuis (kans 60%, impact 10 mln.)
Per 1 januari 2015 heeft de gemeente de verantwoordelijkheid van de jeugdhulp overgenomen van het Rijk. Dit is gepaard gegaan met een budgetkorting. Het Rijk beziet in de komende jaren de verdelingsmethodiek van de budgetten over de gemeenten. Ook is de hoogte van het macrobudget voor jeugdzorg (wel of niet “boeggolf”) onderwerp van gesprek tussen gemeenten en het Rijk. De uitkomst van het onderzoek naar deze boeggolf wordt najaar 2020 verwacht. Verder is sprake van een open einde regeling; de gemeente verstrekt de jeugdhulp die nodig is.

De gemeente Den Haag verzorgt circa 15 à 20% van de verwijzingen naar jeugdhulp. De andere verwijzingen wordt – zoals wettelijk toegestaan – gedaan door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. Het voorgaande beperkt de mogelijkheid om te sturen op lasten. De afgelopen jaren laten grote schommelingen zien in het lastenpatroon van de gemeente. Bij Veilig Thuis was het afgelopen jaar het aantal meldingen ruim 20% hoger dan begroot, terwijl het aantal adviezen bijna 5% lager was dan verwacht. Om de groei van het aantal meldingen op te vangen, is mogelijk aanvullende capaciteit nodig zijn.

Btw-compensatiefonds (kans 35%, impact 10 mln.)
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij een aantrekkende economie, bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw bij het Rijk declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. Het maximale risico voor alle gemeenten samen schatten we op 10% van het btw-compensatiefonds van € 2,3 mld.. Het Haagse aandeel daarvan is 4,5%. Waarmee het Haagse aandeel op afgerond € 10 mln. komt.

Btw Sport (kans 75%, impact 2,5 mln.)
Per 1 januari 2019 heeft het nieuwe kabinet besloten de Nederlandse BTW-sportvrijstelling te verruimen als gevolg van het arrest van het Europese Hof van Justitie (Bridport and West Dorset Golf Club). Door deze wetswijziging vervalt het recht op aftrek van btw voor gemeenten en niet-winstbeogende exploitanten van sportaccommodaties. Het gevolg hiervan is voor de gemeente dat betaald BTW op haar inkopen gerelateerd aan Sport een kostenpost vormt. Voor de Rijksoverheid betekent de verruiming van de BTW-sportvrijstelling een structurele extra belastingopbrengst. Omdat de wetswijziging direct voortvloeit uit Europese regelgeving en het (dus) geen bezuinigingsmaatregel is, heeft het huidige kabinet eerder al aangegeven dat de opbrengst van deze extra belastingmaatregel terug dient te vloeien naar de gedupeerden. De gemeenten kunnen gebruik maken van een compensatieregel (Regeling specifieke uitkering sport, SPUK) waarbij een landelijk plafond van € 153 mln. is vastgesteld. Afhankelijk van de landelijk ingediende compensatieverzoeken en de werkelijke lasten die worden verantwoord in de SISA-verantwoording vindt wellicht nog een herziening van het ingediende compensatieverzoek van het BTW nadeel plaats van de gemeente.

Afname WSW in relatie tot rijksbijdrage (kans 80%, impact 2 mln.)
De Wet op de Sociale Werkvoorziening is in 2015 opgegaan in de Participatiewet. Hierdoor komen er geen nieuwe instroom WSW-ers meer en daalt het aantal WSW-ers als gevolg van overlijden, pensionering en overige uitstroom geleidelijk. Hiermee samenhangend daalt ook de rijksbijdrage. Het risico bestaat dat deze daling van de rijksbijdrage sneller verloopt dan de afname van het aantal WSW-ers. Het financiële effect van dit risico is ingeschat op € 2 mln. structureel.

Wmo Open-einde-regeling (kans 60%, impact 10 mln.)
Ten eerste is er bij de Wmo sprake van een open einde regeling. Dit betekent dat aan burgers die ondersteuning nodig hebben, zorg moet worden verstrekt. Als gemeente hebben we een zorgplicht. De gemeente moet passende hulp verlenen aan Hagenaars die dit nodig hebben. Vooral bij maatwerkarrangementen wordt het effect van de vormvrije melding en afschaffing eigen bijdrage dagbesteding en begeleiding zichtbaar. En de invoering van het abonnementstarief door het Rijk. Hierdoor wordt aanzienlijk meer gebruik gemaakt van voorzieningen. Ten tweede is (de uitwerking van) Rijksbeleid een onzekere factor. Het gaat dan om zaken als eventuele compensatie vanuit het Rijk voor tekorten in het sociaal domein, uitwerking van nieuwe verdeelmodellen van Rijksmiddelen en uitwerking van nieuw beleid.

Bijstandsverlening (kans 20%, impact 7 mln.)
Jaarlijks ontvangt de gemeente Den Haag € 340 mln. Buig-middelen voor het uitvoeren van de Participatiewet. De participatiewet is een open einde regeling. Het Rijk maakt in het september van het betreffende jaar de definitieve bijdrage van het Buig budget bekend. Indien de ontvangen middelen een afwijking hebben van 2% met de afgegeven prognose van het jaar ervoor, betekent dit voor de gemeente een tekort van € 7 mln.. Het risico voor de gemeente wordt beperkt door de zogenaamde Vangnetregeling. Dit houdt in dat als de gemeente een excessief, onverwijtbaar tekort heeft, de gemeente een beroep kan doen op een aanvullende rijksuitkering.

Aangescherpte normeringen voor bouwprojecten en vastgoed (kans 25%, impact 2 mln.)
In 2019 zijn een drietal milieu- en volksgezondheidsnormeringen gewijzigd.  Dit heeft invloed op
nog te vergunnen woningbouw- en infrastructuurprojecten en op eisen voor bestaand vastgoed.
Het betreffen de volgende drie ontwikkelingen:

• Aangescherpte normen voor grondverzet voor PFAS-stoffen die milieu en mens kunnen schaden;
• Strengere eisen voor compensatie van stikstofuitstoot bij vergunningsverlening voor bouwprojecten (streep door PAS-beleid);
• Advies van de gezondheidsraad om loden waterleidingen te saneren wegens risico's voor volksgezondheid.

De ontwikkelingen en het beleid om het problematiek vlot te trekken, zoals verlaging van de maximumsnelheid op snelwegen, waren in 2019 veel in het nieuws. Over de specifieke Haagse situatie is en wordt de raad afzonderlijke geïnformeerd. De ontwikkelingen staan niet stil. Zo worden in 2020 ondermeer nieuwe landelijke normen voor grondverzet PFAS en een landelijk beleid voor loden leidingen vastgesteld. De ontwikkelingen in 2020 kunnen aanleiding geven voor bijstelling van beleid met financiële consequenties voor de gemeente.  Keuzes rond de beleidsuitvoering en dekking hiervan, komen aan bod in de jaarlijkse begroting en ondersteunende documenten, zoals de MPG waarin risico inschatting voor gemeentelijke grondexploitaties aan bod komt. Hiernaast kan sprake zijn dat buiten de begrotingsafweging een onvermijdelijk risico zich voordoet dat direct tot meerkosten leidt in 2020. Het risico daarvan wordt ingeschat op € 2 mln. met 25% kans van optreden.

Herverdeling Gemeentefonds (kans 80%, impact 8 mln.)
Het gemeentefonds is een van de belangrijkste inkomsten voor de gemeente Den Haag. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft het voornemen per 2022 de verdeling van het gemeentefonds volledig te herzien. Volgens de tussentijdse resultaten zou de herverdeling licht gunstig zijn voor Den Haag. Maar om het nadeel van andere gemeenten te beperken, is de kans reëel dat Den Haag uiteindelijk toch op een nadeel uitkomt. Als verwacht risicobedrag is € 8 mln. structureel opgenomen, met kans van 80%.

Accres Gemeentefonds (kans 65%, impact 18 mln.)
In de Voorjaarsnota 2019 is de raming voor het gemeentefonds ongeveer € 20 mln. verlaagd. In het coalitieakkoord 2019-2022 ‘Samen voor de Stad’ (RIS 304121) is nadrukkelijk notie gemaakt van het risico dat het gemeentefonds langzamer groeit dan begroot. Het gemeentefonds is verreweg de grootste inkomstenpost, met jaarlijks circa € 1,3 mld.. De trap-op-trap-af systematiek zorgt voor ongewenste schommelingen in de jaarlijkse groei daarvan. Het zogeheten accres, is echter voortdurend onzeker. We onderzoeken daarom de mogelijkheid om tot een solidere raming te komen. Dit moet meer rust geven in de begroting en ad hoc aanvullende maatregelen voorkomen.

Loon- en prijsbijstelling (kans 70%, impact 6 mln.)
Het Rijk gaat in de meicirculaire 2019 uit van een lager accres gemeentefonds door een lagere loon- en prijsbijstelling dan de gemeente waarschijnlijk benodigd heeft. Voor 2021 en verder houdt de gemeente rekening met een loonstijging van 0,5%. De inflatieverwachting voor die jaren bedraagt 1,5%. Als de loonstijging de prijsontwikkeling bijhoudt ontstaat er een gat in de begroting. Dit risico wordt ingeschat op 1% van de salarislastenbegroting van de gemeente Den Haag (totaal is ca. € 600 mln.). Dit betekent een financiële impact van € 6 mln. structureel met een kans van 70%.

Conclusies

Uit deze programmarekening blijkt dat de resultaten op de programma’s Zorg, Welzijn, Jeugd en Volksgezondheid, Financiën (gecorrigeerd voor taakmutaties) en Overhead zorgen voor een toenemende druk op het weerstandsvermogen. De gemeente kan echter financieel tegen een stootje, maar zal wel de vinger aan de pols dienen te houden om ervoor te zorgen dat deze gunstige positie ook in de toekomst zo blijft. De combinatie van de inzet van de bestemmingsreserves en de uitvoering investeringsagenda, leidt er wel toe dat de solvabiliteit van de gemeente afneemt naar 17,5%. De gemeente vindt dit te billijken omdat dit percentage weer oploopt met de verkoop van Eneco-aandelen in 2020. Daarnaast is de gemeente nog altijd deugdelijk gefinancierd. Dit blijkt uit het feit dat de schuldquote met 53,9% ruim onder de signaleringsgrens van 130% blijft. Tot slot beschikt de gemeente over een onderbouwd en robuust weerstandsvermogen. De rechtvaardigt de conclusie dat de gemeente Den Haag financieel gezond is.